对于山西省交通厅时任厅长段建国来说,2013年8月28日是忙碌的一天。
这天上午,段陪同交通部领导在晋北的大同检查完工作,把领导送至晋蒙交界处后,驱车返回4小时车程远的省城太原,中午接到省纪委的电话,让他下午到某宾馆协助调查。这一去,就再也没有回来。
在此前的几个月,山西交通系统一片风声鹤唳,段建国的下属及前任纷纷被带走接受调查。
当年4月,他曾经的副手、省交通厅原副厅长王志民最先被查,紧接着,业已退休的前任厅长王晓林、该厅综合规划处原调研员王蕾(已退休)、省路桥集团常务副董事长贾建民被带走。此外,被带走调查的还有省交通运输局局长李华中、省高速公路管理局纪委书记冯朝辉、忻阜高速建管处处长冯建刚。
一个非同寻常的细节是,王志民、王晓林等人都是被中央纪委调查。
王志民、王晓林和王蕾等前任与旧部被查后,作为山西交通系统“一把手”的段建国,曾寄望于一名在纪检系统拥有深阔人脉的掮客打探情况。此人正是刚被段建国委任省高管局党委副书记、纪委书记职务的冯朝辉。但此时的冯朝辉早已进入纪检部门调查视野,在上任三日后即被查,他在纪检系统的“熟人、时任中纪委法规室副局级纪律检查员、监察专员曹立新也落马。曹立新曾任中央纪委纪检监察六室三处处长,分管领域包括山西。
冯朝辉也成为导致段建国被查的因由之一。
2014年8月21日、22日,王晓林、王志民、王蕾三人涉嫌受贿、玩忽职守、巨额财产来路不明案,进入庭审,目前一审尚未判决。段建国案仍在审查起诉阶段。
山西交通窝案的爆发,案情交错纵横,问题主要集中在高速公路领域,与曾交由民营企业以BOT方式承建的忻阜高速、长临高速两条高速公路相关。
据纪检阶段的官方通报,前述四人被“双规”虽各有因由,但存在一个共同的交集,“工作中玩忽职守给国家造成巨大损失”。这两条高速公路的共同之处在于,都是在2004年王晓林任上,由山西省政府以BOT模式许给民营企业修建,项目却延宕多年都未能开工,由接任的段建国将路权收回,交由交通厅所属国企建设。而为了顺利清退前任业主,将不可避免产生违约赔偿金。
《财经》记者获知,前述“玩忽职守”的指控指向一笔一两千万元的资金,这笔资金打到忻阜高速前任业主、民营企业山西中海投资有限公司(下称中海投资)的账户,该公司实际控制人王德生夫妇随即被控制,并牵出王志民等人。
冯朝辉的贵人
1993年开工、1996年建成通车的太(原)旧(关)高速,全长140.7公里,是山西第一条高速公路。2012年,山西的高速公路长度已超过5000公里。只是在这20年间,发展的速度并不均衡,而有着明显的时间界限。从1993年至2008年间,山西建成通车的高速公路约2000公里;在段建国2008年上任之后的3年多时间内,山西的高速公路里程以每年1000公里的速度递增,于2012年突破5000公里,在全国排名第四。
狂飙突进背后,是一个经济贫困的资源大省缓解煤运压力,以及构建公路经济带的初心。
太行、吕梁等山脉交错,使得三晋大地峰峦叠嶂、沟壑纵横,超过70%的面积为山地丘陵。对于筑路,无论资金要求与技术难度都较普通省份要高。
太原市小店区的武宿立交桥中间,有一座太旧高速公路建设纪念碑,褐色的大理石墓碑上镌刻着时任省委书记胡富国所题“太旧烈士永垂不朽”。为了修建全国第一条山区高速公路,八名筑路工人将生命交付于此。
这远非三晋父老付出的全部。在集中力量办大事的计划体制下,5万人的苦干,仅用三年就让这条“出太行”的高速路完工。除了技术因素,资金亦是难题。太旧高速的投资概算为29.34亿元,而当时山西省财政收入不过60亿元。巨大的资金缺口,曾一度导致工程在1993年奠基后无法顺利施工。从1994年起,山西省动员全省百姓捐款捐物,在短短几个月内筹集2.3亿元。包括2.3亿元捐款在内,山西省最终自筹资金15亿元,加上交通部拨款与银行贷款,最终解决了资金问题。
在这场堪称壮烈的筑路大会战中,籍籍无名的当地青年冯朝辉躬逢其盛。熟悉山西省高速公路管理局的人士告诉《财经》记者,太旧高速的两端分别是太原的武宿与阳泉的旧关,公路建设指挥部设在阳泉,冯朝辉由当时供职的阳泉矿务局系统借调到太旧高速工作,项目完工后又回到了原单位,但他自此与交通系统结缘。
据新华社调查,冯朝辉是阳泉市郊区杨家庄乡黑土岩村原支部书记之子,真实学历初中。1990年8月,冯父通过身份、年龄造假,为不到20岁的冯朝辉办理了阳泉固庄煤矿合同制招工手续和农转非户口。不过他并未在该煤矿上班,仅借此转换了城市户口和工人身份。
手续造假和“挂靠单位”,成为冯朝辉日后获取官职的通用模式。但其每一步的“成功”并非幸得,而是以“手眼通天”的深阔人脉为凭恃。冯朝辉的其中一位“贵人”,即是相交十余年的老友曹立新。
2000年3月29日下午6时左右,阳泉市第二看守所迎来了一名特殊的“客人”,他在看守所的代号是“0号”。除所长外,所内无人知道他就是曾经的“河北第一秘”李真。在一个多月前对李真执行“双规”措施后,由中央纪委六室牵头的“2·23专案组”将他在石家庄短暂关押了一个月。之后,为了保密和保障其安全,将他异地关押在与河北交界的山西阳泉。
在2013年以来的两次机构调整之前,中央纪委原来分为八个纪检监察室,前四室对应中央部委,后四室对应地方省份,其中六室对应华北地区(北京、天津、河北、山西)。曹立新即是参与查办李真案的办案人员之一。《财经》记者获知,李真被关押在阳泉二看长达两年,曹立新在阳泉期间,冯朝辉有意逢迎,于觥筹交错间,给予曹单调的办案生活些许慰藉。
无论对于冯氏个人的腾达,还是日后交通系统窝案,这段交情都是关键伏笔。
王晓林社会引资
在冯朝辉设法攀附曹立新期间,日后将冯调入交通系统的省交通厅厅长王晓林,此时才刚刚上任,他正在为资金发愁。
全省人民勒紧裤带建完太旧高速后,2000年9月,山西又开工修建贯通全省南北的大同至运城高速。省政府希望,以大运高速为轴,修建高速公路网络。时任省长刘振华雄心勃勃地提出,要依托此路构建大运高速公路经济带。
截至1999年,全省公路基金历史欠账56.4亿元,而全长666公里的大运高速总投资是222亿元。王晓林手里仅有的家底,是业已通行收费的太旧高速,但仅靠收费也无法在短期内筹集到天量的修路资金,于是他想到了把路“卖”掉。
太旧路经过评估,资产总值35亿元,通行费收入增长势头看好。王晓林将太旧路拆分成两个兄弟公司,用一个效益较好的公司去收购另一个公司。此方案得到工行山西省分行的认可,工行提供了20亿元项目贷款,通过并购从太旧路置换出20亿元资本金,加上省公路基金、交通部补助和从亚洲开发银行、国开行争取到的贷款,得以落实全部建设资金。
2003年10月,大运高速建成通车,这个“不花财政一分钱”建成项目的案例,成为山西高速公路项目融资史上的经典之作。
但大运高速之后还有太长、长晋高速待建,需要更多的资金。经济学专业出身的王晓林,想到了引入社会资金,两个引资渠道分别是对外转让已建成公路的经营权与BOT模式。
以BOT模式承建忻阜高速和长临高速的社会投资者,即在此背景之下入场。所谓BOT模式,即“建设-经营-转让”模式,是指政府部门就基础设施项目与企业签订特许权协议,授权企业承担该项目的投融资、建设和维护,在协议规定的特许期限内,企业向设施使用者收费以获取合理回报,并在特许权到期后无偿或有偿移交给政府的融资建设模式。
拿下忻阜高速的中海投资,其实际控制人王德生行伍出身,先是在某军区后勤部服役并升任处长,1993年至2000年任武警部队总部后勤部上校、大校,在山东中海公司担任一年多的总经理后,2002年6月在太原注册中海投资。
注册资金为1亿元的中海投资,注册之时其实是国有控股,由中国第十三冶金建设公司持股66%、济南一建集团总公司持股25%、山东中海有限公司持股9%,王德生仅是董事长,并非直接股东。但此后几年,他通过受让股权控制了该公司。
在一次接受采访中,王德生介绍,自己得到了山西省委、省政府和省交通厅的大力支持,于2003年洽谈运作忻阜高速项目,取得了省政府的授权,与省交通厅签订了BOT合同,因此成为项目业主。
长临高速的前业主是山西中商交在线有限公司(下称中商交在线),股东包括北京盈科智联投资管理顾问有限公司。
2004年5月,得到了山西省政府、山西省交通厅正式授权后,山西长临高速公路有限责任公司(下称长临高速公司)组建。该公司在拿到省政府授予的特许经营权后,陷入了漫长的跑手续之中,其官网资料显示,直至2010年3月,国土部才通过了该项目的用地评审。
救火队长段建国
2008年4月,王晓林卸任,时任省政府经济研究中心主任段建国接任交通厅长,王志民则作为“留守”副厅长继续为段担任副手。
段建国上任即调整了高速公路规划,从之前的4050公里调整为6300公里,他提出当年要新增1000公里,这意味着巨大的融资需求。“他之前没干过交通,刚接手时也很蒙,几个月以后才进入状态。为了融资,亲自去陪银行领导喝酒。”熟悉山西省交通厅的人士透露。
到处找钱之余,段建国亦不得不面对棘手的历史遗留问题。
段上任的第一个月,就接手了国资“包袱”--省路桥集团。路桥集团原属交通系统,后被划归国资委管辖,但效益不佳、亏损严重,2万余名正式职工、协议工工作不保、工资欠发,令政府的维稳压力巨大。段亲自出面与职工代表谈判,承诺发工资和补缴社保,暂时稳住了职工。
随后到来的“4万亿”政策,彻底扭转了局面。包括忻保高速在内,省政府直接将几个BT、BOT项目交给路桥集团,让其还清债务之余,也攒下丰厚的家底。段建国将其打造为筹融资平台,为此,他将头脑活络的运城高速公路有限责任公司总经理贾建民,调入路桥集团担任常务副董事长。
几乎在面对路桥集团事件的同时,段建国也不得不着手处理忻阜、长临两条路的问题。自2004年拿下特许权,这两条路四年都未能开工。
全长124公里的忻阜高速,两端分别是山西忻州与河北阜平。忻州是佛教圣地五台山所在地,与阜平通高速后,可经保定一路直达北京。“这条路实际上是连接北京到五台山的旅游路,省里一直在催进度。”省交通厅内部人士对《财经》记者透露,省政府办公会议对这条路的进度提出了批评,要求赶紧与业主联系,尽快上马。
政府方面对于业主久拖不决的不满并非肇端于此。早在王晓林时代,王志民曾带着综合规划处与王德生商谈,但双方关系闹得很僵。“段受命去协调时,双方已经坐不到一起了。”前述交通厅内部人士说,段去北京见过王德生,对方也来过厅里,“王德生从国家发改委拿到批文,跟段谈判时底气很足,‘你们着急,我不着急。’”
“这也不能全怪对方,由于原来王晓林时代与王德生方面签订的合同,并未对项目建成时间作限定,所以对方并未违约。”这位内部交通厅人士说,眼见王德生无力开工,段只好解除合约。王德生方面在谈退出条件时,要求得到数千万元,再要一个标段的工程和优先承包服务区。
段建国安排对项目进行审计,报请省政府同意,最终向王德生支付了约2000万元,顺利与其解约,路权由晋煤集团与交投集团联合接手。整个谈判,从段上任起,仅花了三个月时间达成协议。2009年1月,忻阜高速开工建设,并于2011年12月全线贯通。
相比之下,长临高速的谈判要困难得多。166公里的长临高速,连接着晋南的长治、临汾,两市的人大代表一直上书省政府,要求尽快开工。而且这条路是国家级干线青兰高速的其中一段,长期不通车,国家干线也就成了“断头路”。交通部在催,省政府因此很着急。
“业主还是做了很多工作,跑批文、搞宣传等等,长临高速的开工典礼会场都弄好了。但不知道为什么,一直没能开工。”熟悉该项目的一位人士说。
“长临高速是一块难啃的骨头,谁也不敢碰。”前述交通厅内部人士说,段建国奉命与长临高速公司商谈,但两三年过去一直无果。为此,2012年左右,交通厅与业主签订了一个补充协议,双方约定再延长半年期限,必须开工。
段建国的盘算是,由于王晓林时代签署的协议并未就开工期限作出规定,故签订补充协议延长期限之举看似照顾了对方,但在另一方面也对开工有了明确的时效约束。不过半年过去,业主仍未能实现开工,在此情况下,段建国只能提出解约,但双方在解约条件上分歧悬殊,谈判一时陷入僵局。“省政府会议决定,让路桥集团接手,边开工边谈。”前述接近交通厅的人士说,开工以后,段发现谈判通道已然关闭。省路桥集团于2013年6月开工,刚开工没多久,路桥集团负责人贾建民就卷入业已爆发的交通窝案,被抓了。
《财经》记者曾向长临高速公司法定代表人马亿里致电和发短信联系采访,但未获回复。
冯朝辉的能量
贾建民被抓的时间约为2013年8月初,此时山西交通系统已如惊弓之鸟,陆续有人被带走调查,不断有官员与商人卷入协查。
《财经》记者获知,起因与忻阜高速业主的实际控制人王德生有关:2012年,审计署在相关重大项目审计中,发现有一笔非正常交易,一笔一两千万元的可疑资金打到了王氏公司的账户。
“审计署找厅里要忻阜高速的合同,因为打给王德生的钱,过不了关。”前述交通厅内部人士说,“段建国被认为‘玩忽职守’的直接原因在于,他给王德生的解约金额比评估值要高。但当时那样的局面,不给对方一些溢价让他尽快退出,是不可能那么快实现开工的。”据公开财务数据,忻阜高速2012年的通行费收入为6亿元,2013年仅1月-8月的通行费收入就达5.2亿元。
同时,山东方面亦查出,王德生曾伪造银行相关证明,以夸大资金实力的方式获取项目。王德生、徐悦清夫妇因此被控制,此后中央纪委调查组进驻山西调查此事。
曾辅佐两任厅长的交通厅原副厅长王志民于2013年4月最先被抓,紧随其后的是前任厅长王晓林和综合规划处调研员王蕾。
“忻阜、长临两条路的前期,都是王蕾在管。当然,她也只是起到协调作用。”前述省交通厅内部人士透露,王志民是当时分管招商引资的副厅长。综合规划处调研员王蕾其实是在招商引资处,在交通厅内部架构中,招商引资处挂靠在综合规划处,但相对独立,作为正处级调研员的王蕾并不向处长汇报,而是直接对接王志民。
王晓林被查时,已离开交通系统五年。“王晓林的‘玩忽职守’,指的是他当年未能发现王德生以欺诈的方式拿项目,导致忻阜路拖延多年未开工。王曾自辩说,自己是厅长,并未直接经办此事,具体的协议并不是他形成的。”前述人士说。此三人被查后,交通厅不断有人被叫去问话,其中一些人再也没有回来。
奉命从北京来到太原调查此案的,正是中央纪委六室的曹立新。当时的曹立新已是六室查办山西违纪违法案件的一线负责人,2008年山西襄汾尾矿库溃坝案时,曹也曾前来调查。
曹立新的好友冯朝辉在其中看到的,是千载难逢的升官机遇。在王志民被抓后,在阳煤集团担任纪委副书记的冯朝辉主动找到段建国,自告奋勇去调查部门疏通关系,同时提出,希望能担任省高速公路管理局纪委书记。
冯朝辉的底气其来有自。早在王晓林时代,他就凭借自己在北京的“高层次的朋友”,向王晓林在高管局要到过职务。
在当地官场,冯朝辉一度曾被看作“小混混”,但在其而立之年的头一个月,他终于混出了头。2005年1月,他曾担任省高管局旧关超限运输检测点主任(正科级),这是他混到的第一个官职。新华社引述知情人的话报道,“他跑到交通厅的领导那里,说北京部委的某某某是他的好朋友,希望对他提拔任用。他提的那些人都是级别很高的领导干部,交通厅的领导既不便打听,也不敢得罪,只好宁信其有。”他的干部身份与文凭,全部为造假。
在超限检测点主任的职务,冯朝辉通过“放黑车”--私自收钱放行超载车辆,积累了第一桶金。
虽然级别不高,但冯朝辉在阳泉官场有着惊人的影响力,其行事之张扬令人印象深刻。当地知情人士向《财经》记者透露,曾有一位副厅级干部到时任阳泉市委书记白云家中拜访,碰巧冯也在。冯坐在沙发上并未起身,只是说了句“你来啦”。
2008年12月,冯朝辉再次搬出北京的关系,离开交通系统,调入阳泉市纪委担任副县级检查员。2010年,全国各地清查干部队伍中的身份造假者。冯被阳泉市委组织部查证身份有问题,却蹊跷地逢凶化吉,调任阳煤集团担任纪委副书记,职级升至正处。
与早年在固庄煤矿一样,冯只是借此解决行政职务与级别,并不去上班。“我和很多同事都没见过冯朝辉,在他被查之后,才知道原来单位还有这么个人。”阳煤集团党委宣传部新闻科科长高金祥对《财经》记者表示。
冯的业务重心,乃在工作之外,他充分利用每一次的职务升迁广结人脉、左右逢源,以谋取更大的成功。新华社报道,冯曾为煤老板就采矿事宜请托孝义市政府主要领导;为煤炭咨询公司负责人就提高合同兑现率请托大型煤气分管领导;为当地开发商承揽郊区新农村建设项目,而与开发商一起行贿郊区区委书记王永珍。
捞人与落网
在省交通厅,段建国与王志民这两位正副搭档的关系并不算好。王能力出众、风格强势,且曾在交通厅当了十多年副厅长,在与段竞争厅长中落败,因此王在一些问题上对段并不买账。
王志民于2013年4月被抓后,交通系统多人被抓或协查,人心惶惶,段建国陷入两难境地。“去打探点情况吧,有干预办案之嫌;不问吧,毕竟你是一把手,单位这么多人进去了,总不能不作为。”前述接近交通厅的人士介绍。
冯朝辉在交通系统任职时,曾与段建国有过面缘,但二人不算熟悉。自称在办案部门认识人的冯主动请缨,对于段而言,恰如救命稻草。
冯的许诺并不完全是吹牛。新华社报道,冯经常主动找到一些领导干部,向对方透露,他从“北京的朋友”那里听说“最近有关于你的举报”,“我可以帮你摆平,但要花钱”。2012年,山西某大型国企一名干部有关问题被国资委调查,他曾找到调查组为其说情。
知情人士透露,为此事奔忙的冯朝辉,曾数十次出入中央纪委的办案驻地,这些都被监控设备记录下来,从而让冯进入了调查部门的视野,针对他的布控随即悄然展开。
冯朝辉曾将相关情况向段建国汇报过两次,段对冯的危险处境一无所知。面对冯提出的在省高管局任党委副书记、纪委书记的要求,段当即应允--在冯被抓后,段曾解释称,高管局空缺一个纪委书记,冯各方面的条件也够,所以就提拔了。而山西交通系统多位人士都对《财经》记者表示,曾听闻“上头”有人对冯的提拔之事向段打过招呼。
但在上任仅仅三天后,冯朝辉就被调查部门带走。曹立新也在太原办理交通窝案期间,接到中纪委调令,升任中央纪委法规室副局级纪律检查员、监察专员,并离开此案回京就任。
约一年后的2014年5月,与有关领导人“对自身的监督必须更加严格,执行纪律必须更加刚性”的要求相对应,中央纪委在十天内查处两名内部官员,其中之一即是曹立新。
接近权威信源的人士向《财经》记者确认,与曹同期被查处的中央纪委第四纪检监察室主任魏健,涉及在查办四川系列贪腐案期间向周永康通风报信。
冯朝辉被带走后,纪委曾找段建国谈过两三次话,但他当时并不认为自己有事。直至8月18日,段自己也卷入调查。
案件背后,忻阜高速已建成通车,但长临高速仍遗留鸡毛一地。省路桥集团在接手长临高速后,于2013年6月宣布开工。“不过也只是宣布了开工而已,标段招投标确实已经做完了,施工队伍也已经进场,但由于连地都没征,所以无法施工,施工单位进退两难。”熟悉此项目的人士透露。
《财经》记者获知,王德生放弃忻阜高速的经营权,除了获得现金回报,还保留了辅助设施(加油站、服务区等)的建设经营权,但他并未建设,而是将之转手并获利上亿元。除了山西以外,王在山东、河北都有倒卖高速公路经营权之举。
“在BOT模式里,并无硬性规定,确立项目业主必须走招投标程序。”曾编著《BT投融资建设模式》的重庆树深律师事务所主任张树深分析,招投标法的规定,主要是针对施工与政府采购等领域,但BOT模式是投融资与建设一体的,所以在实际运作中,政府往往走的是招商引资的程序,而非招投标。
真正的BOT模式是有钱人的游戏,除了自己要有35%的资本金,后续的信贷计划也得能跟上。亦不乏一些前来拿项目者,目的是为了转包,这类人的盈利方式有二:一是向施工单位收受项目保证金,保证金虽然到期要退还,却可在期限内无偿使用;二是将项目分拆成标段,按工程总造价下浮7%至12%转包,转包一条造价几十亿上百亿元的高速公路,利润将相当可观。
据相关通报,前述交通系统被查官员亦存在其他问题。2014年8月下旬,王晓林、王志民、王蕾三人已进入庭审,但一审尚未判决。段建国案仍在审查起诉阶段。罪与非罪,尚待司法审判。
因捞人而落网的冯朝辉,先被关押在平遥,后被转移至外省。据通报,冯的违法违纪行为包括利用职务便利,为他人谋取利益,索取、收受巨额贿赂;向党和国家工作人员介绍巨额贿赂;家庭巨额财产不能说明合法来源;违反廉洁自律规定谋取私利。新华社报道称,冯朝辉涉案金额已超过2000万元。
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