宁夏明确要求各级党政机关主要负责人不直接分管干部人事、财务、行政审批、公共资源交易、工程建设项目5项工作之后，主要领导由“操作员”变成“监督员”，达到了预防和减少腐败发生的目的
文｜《小康》记者 肖菲菲 曹伟
宁夏报道
反腐倡廉之风越刮越猛，中纪委网站俨然已经成为2014年关注度最高的网站之一。
从最近中纪委网站公布的今年查处的四百余起案件看，其中“落马”的县处级以上一把手166人，占比超过三成。由此可见，一把手仍是腐败易发高危群体，在一些领域仍然存在监督不力、不到位问题。
如何形成对一把手有效的监督？宁夏回族自治区在制度设计上进行了有效探索。
今年6月，宁夏出台了《关于党政主要领导干部不直接分管干部人事、财务等工作的暂行规定》，其中明确要求各级党政机关主要负责人不直接分管干部人事、财务、行政审批、公共资源交易、工程建设项目等5项工作，实行“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制。那么如何划分责任，《规定》中明确指出，分管领导承担直接领导责任，主要负责人承担重要领导责任。
《规定》还要求，纪检监察机关和组织人事部门要对规定的执行情况进行监督检查，对不执行规定的给予问责处理，对违反组织人事纪律、财经纪律，违规插手干预行政审批、公共资源交易、工程建设行为的，将依照中央和自治区有关规定严肃处理。
吴忠市：从一把手权力无限到一班人权力有限
记者在采访中了解到，地处宁夏平原腹地的吴忠市，于2011年就先行先试率先出台了《关于加强对市直部门党政一把手管理监督的若干规定(试行)》，明确提出一把手“五不直接分管”，涉及领域与3年后自治区出台的《规定》相同。
“我们紧紧围绕重大事项决策、重要人事安排等权力行使的最核心内容、最容易产生腐败的领域，尝试对一把手管理监督的新举措，取得了一定成效。”吴忠市委书记、人大主任赵永清如是说。
不仅如此，2014年以来吴忠市又将《规定》进一步细化，相继出台《干部选任初始提名办法》、《政府投资项目审计办法》、《公共资源交易管理监督暂行办法》等制度，形成决策、执行、监督相对分离、相互制约、相互促进的权力运行机制和立体监督格局，有力强化了对一把手权力的监督制约。
此外，吴忠市还在技术层面进行了“干预”，尤其是在公共资源交易监管方面，针对不直接分管过程中依然存在打招呼、暗箱操作等问题，将公共资源交易中心与纪委、检察院直接联网，实时在线监督，堵塞漏洞。
在吴忠市公共资源交易大厅，记者看到前来咨询办事的人员井然有序，各种信息在大厅的电子屏幕上均有显示。
据吴忠市政府副秘书长、公共资源交易中心主任、政务服务中心主任杨桂琴在现场向记者介绍“五不直接分管”制度执行以来，该交易大厅推行“一局一窗一科一长一章”的“五个一”审批模式。也就是一个审批单位、一个窗口受理、一个科室审核、一个领导审批、一个审批章办结。同时推行项目四级服务制，实行重大项目市(县、区)长领办、重点项目部门领衔代办、一般项目政务服务中心并联审批、其它项目网上直接受理，建立行政审批服务质量标准体系，提高审批效率和服务质量。
吴忠市是宁夏沿黄河城市带核心区域，作为全市的水利管理部门，与水利工程息息相关，作为先试地区的部门又如何制约一把手的权力？
吴忠市水务局局长苏晓理对《小康》杂志记者介绍道，该单位党组执行“末位综合归纳”制度，即主要领导末位发表意见，末位综合归纳与会成员意见，集思广益，不搞“一言堂”，在坚持原则、服从大局、民主集中的基础上，确保了一把手“五不直接分管”制度的有效执行。
记者进一步了解到，“末位综合归纳”成为落实“五不直接分管”制度中最为重要的一个环节。
以吴忠市下辖的青铜峡市为例，该市专门成立了规划委员会，市委书记亲自挂帅规划委主任，副主任是人大常委会主任、政府市长、政协主席、市委副书记、分管副市长以及相关部门负责人。
青铜峡市任何一个工程建设选址、建设内容、投资规模，都要由规划委员会来集体决策。“对于项目设计规划，项目投资方至少要做三套方案，提交规委会审核讨论，结合我市实际，最终确定一套方案。方案确定后，进行预算。”吴忠市委常委、青铜峡市委书记桂福田介绍道。
此外，由青铜峡市审计局聘请中介机构对预决算进行拦标审计，拦标审计结束后，项目依次上政府常务会、市委常委会研究，一经通过，由分管副市长去执行，进入招投标、土地招拍挂程序。
“这样一来，大家的权力都公开透明了，同时又互相制约监督，一把手的权力无限变为一班人的权力有限，决策权、执行权、监督权、审批权在运行过程中，障碍就很容易解决了。”桂福田说。
地方纪委在落实该项措施的时候如何形成制度抓手？吴忠市委常委、纪委书记马和清对此介绍道，他们会定期对各县(市、区)、市直部门(单位)执行情况开展监督检查。采取“双述双询双评”、“群众直评机关”等方式，对部门、单位实行“五不直接分管”制度情况进行询问和质询。对发现在实施中存在变相执行、一把手权力“明放暗不放”等现象和问题及时纠偏。
“转变”是赵永清作为市委书记的切身感受。他感叹道，试行“五不直接分管”举措以来带来了由“集权分心”到“权分人聚”的转变，由“监督老大难”向“老大监督不难”的转变，由一把手的“无限权力”向领导班子一班人“用权受限”的转变，带来了干部敢于负责、勇于担当的良好作风的转变。
财政资金绝不会“一个人说了算”
一把手虽然都不再直接分管工程建设了，但是都清楚，财务、工程建设领域的每一个环节，如项目规划的审批、招投标、材料物资采购、资金拨付等，如果监督不到位，任何一个环节都可能发生腐败问题。
从国家实施第九个“五年计划”以来，交通基础设施一直是宁夏投资的重点项目之一，从最初的几亿元到现在每年的近百亿元，这么大的资金使用和工程建设，如果管理、监督不严，就很容易发生腐败问题。
在采访中，记者了解到，宁夏交通运输厅今年专门制定出台了《宁夏回族自治区交通运输厅招标投标工作监督管理办法》，对在招标前、开标、评标、定标、中标等每个环节的监督都作了明确规定。
在中卫市扶贫开发办公室，记者了解到，仅去年自治区下达到该市的各类扶贫资金就达2.16亿元。在落实“五不直接分管”方面，中卫市扶贫办采取一把手不直接分管扶贫资金，重大项目的筛选、申报、立项、实施和竣工验收，集体研究决策等一系列“阳光作业”、“专户专账管理”、“项目规范”等主要措施，同时中卫市审计、财政、扶贫等相关部门对各建设单位的项目资金使用情况进行跟踪检查。
作为市级财政的大管家，每年经手的资金达几十亿元之多。中卫市财政局的具体执行是在自治区下达专项资金项目计划后，项目主管部门组织规划设计、报审造价预算、招投标，签订发包合同或政府采购合同。
中卫市财政局还利用政府网、市直部门及市财政局门户网站，对年度预算信息进行公开。部门公开的主体从66个市直部门扩展到下属54个事业单位，实现一级部门单位公开率100%。同时每季度在中卫日报等媒体公开全市预算执行情况，接受社会监督。
一把手的角色转变
“公共资源交易”被《暂行规定》明确列入一把手“五不直接分管”的一项，这也是公众最为关心的一项。
该领域进入“不直接分管”范畴，这对宁夏公共资源交易管理局局长汤效禹来说有了很大的改变。他在接受记者采访时就坦言，招标单位的领导进场监督的情况明显减少。以前，一些领导表面上说是关心重视招投标结果，实际上是担心结果，希望他们中意的投标人中标。实行“五不直接分管”后，这些领导基本上不来了。“我觉得这样减少了干扰。”
他还向记者出示了一组数据：今年实行“五不直接分管”后，投诉或质疑的项目也在减少。今年上半年，从我们这个平台上接到的投诉、质疑有36起，和去年同期相比减少了29%。
对于本机关内部，其感受就更加明显，据汤效禹介绍，就宁夏公共资源交易管理局自实行一把手“五不直接分管”以后，有两个变化：第一，民主的氛围更浓了。现在分管领导，有职有权有责。他们解决不了的问题，我们在党委会议上解决。他们现在敢于担当，我倒轻松了。第二，我觉得副职的积极性在提高。原来好多事情他们都要给我讲，讲出来我就要答复，最后导致什么都听一把手的。现在实行这个制度，层层传导压力。
“实际上一把手责任并不减少，还要担责任相互监管他们，只是由一个人负责变成大家共同负责。”汤效禹同时建议道，“我们的班子比以前变得更加和谐，做事情更加顺畅。这是一个很好的制度，需要坚持下去。”
宁夏行政学院法学教研部主任、教授、宁夏区纪委特聘研究员周晓军在受访时评价道，实行“五不直接分管”制度，使主要领导由“操作员”变成“监督员”，从制度层面切实改变了党政主要领导干部权力过分集中、权力监督相对弱化的现象。通过合理分权，实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，从而达到预防和减少腐败发生的目的。
那么一把手权力会不会被架空？
周晓军对此回应称，党政主要领导干部特别是一把手领导能从繁琐的具体事务中摆脱出来，集中精力理思路、抓大事、谋发展。落实这一规定，既可以让党政主要领导干部集中精力抓大事、要事，又可以增加其他副职的责任感和使命感。
宁夏区纪委副书记陶进接受记者采访时表示：我们在全区实行“五不直接分管”制度，就是贯彻落实党的十八届三中全会《决定》和习近平总书记及自治区党委李建华书记关于加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督一系列讲话精神，探索“强化制约，合理分解权力，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制”的有效办法，把单位的财务、干部人事、行政审批、公共资源交易、工程建设项目等五项权力，明确由副职分管、一把手监管，加强了对党政一把手行使权力的监督和制约，构建了领导班子内部比较科学的权力结构和运行机制，这也是加强党风廉政建设的必然要求，是推进反腐败体制机制改革和制度创新的重要举措。
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