法治周末记者 赵晨熙
10月22日，发改委官网发布消息称，吉林省松原民用机场、青海省果洛民用机场、内蒙古扎兰屯机场、云南省澜沧民用机场、贵州省仁怀民用机场的可行性研究报告获得批复，总投资额为54.9亿元人民币。
这几家拟建机场获得批复，正是当前国家“小机场建设潮”的一个真实写照。然而，在当前各地上马新机场热情高涨的背后，一个尴尬的现实却是一些小机场大规模亏损，要靠高额的财政补贴勉强维持。
国家政策支持“建设潮”
2014年5月，湖北省神农架机场正式通航，该机场建在位于海拔2580米的林区，为了建机场不惜削平了5座山峰，填掉217个溶洞。
3个月后的8月28日，广西壮族自治区河池市金城江机场在海拔677米的山地正式运营，此机场的建设中削减了60多个山头，填平了二十几个沟壑，被媒体称为“劈山而建的山顶机场”。
因所处地域的特殊性和修建难度极大，这两个“新上马”的小机场在今年备受关注。然而，在当前我国的“机场建设潮”中，它们仅仅是极小的一部分。
仅以2014年的河北省内机场建设为例，承德、邯郸、邢台、北戴河机场正在紧张施工，衡水机场、沧州机场、唐山机场改扩建工程也已启动前期工作，曹妃甸机场也开展了前期论证工作。
“我国的机场建设近些年确实是在呈飞速增长趋势。”中国民航大学航空运输经济研究所所长李晓津在接受法治周末记者采访时指出，从国家经济发展的角度来看，机场建设潮的出现也在情理之中。
李晓津解释称，我国经济目前正在迅猛的发展之中，而如今的经济发展不仅体现了知识经济，更体现了速度经济。
他举例称，有机构做过研究，iphone手机每天都在以千分之一的速度在贬值，因此如果能早一天拿到货上市，就意味着能够赚到更多的钱，而机场建设正是速度经济的有力保障和支撑。
出于经济建设发展的考虑，近些年国家对机场建设也给予了极大的关注和支持，中国民航大学机场规划研究所所长王志强向法治周末记者表示，这也直接促使了机场建设热潮的来临。
法治周末记者注意到，中国民航局局长李家祥在2013年曾公开表示，中国每万平方公里仅有0.19个机场，美国为0.57个，欧盟是0.92个，日本高达2.59个，相比发达国家，中国的机场数量十分不足。
而在国家“十二五”规划中，也提出要求，到2015年年底，我国新建机场将达70座，改扩建机场101座。
王志强向记者透露，“十二五”规划中提出的将新修70座机场的目标，是之前5年修建了33座机场的两倍多，且规划中提到的“新建机场”全部为中小型支线机场，比如北方的抚远机场等。
“国家为什么要鼓励发展中小型机场？”王志强解释称，当前国家经济重点强调的是全面快速发展，各地方尤其是一些小地方只有将自身的旅游资源和物产资源等充分发挥出来，才能不在发展的浪潮中落后，这其中交通条件至关重要，机场建设更是关键的一环。
李晓津也向记者表示，中小型支线机场的建立有助于国家整体航空网络的布局发展并带动各地发展，因此国家也对中小型机场给予了经济上的帮助。
李晓津介绍，中国民用航空局在2008年便开始对各中小机场给予财政补贴、基建贷款利息补贴等政策支持，“政府给予的补贴主要是用于中小机场的建设和维护等，资金支持对中小机场的发展起到了重要的作用”。
中小机场亏损严重
目前中国有多少中小型机场？李晓津告诉记者，一般年乘客吞吐量在50万次以下的机场就算作中小型机场。
他给记者列出了2013年的一项统计资料，在全国193个由中国民航颁证运输的机场中，年乘客吞吐量在100万人次以上的有61个；50万至100万的有26个；10万至50万的有60个；而不足10万的有46个。
“可以看出，目前我国中小机场比例占了总机场数量的近一半，且运营情况并不乐观。”李晓津直言。
另一组公开数据似乎更为直观，2012年全国183个大、中、小机场中，134个机场共亏损29亿元，这其中近八成是支线航空的小机场。
在中国政法大学航空与空间法研究中心研究员、北京市航空法学研究会常务副会长兼秘书长张起淮看来，小机场运营面临亏损是多方面原因导致的。
他在接受法治周末记者采访时分析指出，一方面当前公路交通和高铁等轨道交通的不断发展，给票价相对高昂、受天气影响较大的航空客运带来了一定的冲击；此外，建支线机场的地区一般都不是人口聚集地，旅游资源、经济发展水平等相较北京、上海等大城市也有一定差距，这都会导致这些航线的乘客输送量有限，“乘客需求量低，就会带来航班次数的减少，进而使客流量更低，形成恶性循环”。
“目前亏损的小机场大多是在靠国家的资金补贴‘过活’，但这些补贴毕竟有限，因此，地方政府也想出了不少为机场‘输血’的‘高招’。”张起淮向记者介绍，不少地方都有“硬性”规定，要求一些单位每年包机出行的次数，江苏省某地政府还曾发文鼓励公务员优先乘坐飞机，由政府公务消费为机场填补客源。
除此之外，还有一个业内的“潜规则”，那就是小机场的航线是要由地方政府给航空公司飞行补贴来“支撑”的。此前媒体曾报道黑龙江省一个县城支线机场南航往返一次，当地县政府要给予航空公司15万余元的补贴，而国航的往返补贴更是达到40万元。
辽宁省朝阳机场市场营销部经理任海艳向法治周末记者证实了这一情况，据她透露，因为小机场的航线基本都很难盈利，所以如果没有补贴，机场很难争取到和航空公司的合作，新开航线更需要政府、机场和航空公司商议补贴金额，目前小机场的航线基本都是靠地方政府给航空公司补贴才勉强维持，“一般保底补贴也得往返一次10万元左右”。
有了补贴，大型航空公司也开始了与小机场的合作，中国东方航空的乘务员梁晨就曾多次飞过内蒙古赤峰等小机场，他笑着告诉法治周末记者，这些航班客座率低，他们的工作量也相对少很多，而且不影响工资和小时费，所以被排到飞往小机场的航班成了他们的“最爱”。
不过梁晨曾听公司的一位负责人说过，即使有地方政府给的补贴，往返这些小机场航线的收益也仅仅与航行损耗勉强持平，远不如飞那些客座率高的热门城市赚钱，“因此公司其实并不喜欢飞这些小机场，往往都是靠地方政府补贴来维持”。
地方政府官员的“小九九”
小机场大多要靠政府补贴来勉强“度日”，难以带来有效的经济效益，为什么地方政府还是如此乐此不疲地热衷于建设机场？
对此王志强曾做过调查，他发现很多官员都对国际上的一组有关民航业投入和产出的比例(1：8)的数据非常看重，通过建机场来拉动地方经济、带动周边产业发展、增加就业岗位等也成了地方政府兴建机场的理由。
“‘要想强，上民航’，已经成了一个口号。”天津市一位不愿具名的政府官员对法治周末记者所说的一番话或许更能代表很多地方政府的想法，“一个城市成不成，现在就看有没有机场，招商引资人家问的第一句话就是‘你这地方有机场吗’？机场是一个城市的标志，代表着城市的档次和实力，一个城市如果没有机场，旅游发展不起来，资源卖不出去，就基本失去了发展机会和竞争力；但只要建了机场，就还有潜力和希望。”
不过，法治周末记者了解到，除了这些相对“官方”的理由，不少官员心里还有着自己的“小九九”，那就是将机场建设与政绩相挂钩。
据上述天津市政府官员向记者透露，一般情况下建一个相对简陋点的小机场投资也需要至少5亿元左右，而标准高一点、规模大一点的小机场投资规模更是高达十几亿或数十亿元，“这种投资将有利于地方在一个时期内的GDP得到极大的提升”。
此外，一个地方政府“一把手”大约任职3至5年，恰恰是一个机场建设的周期，在任期内能建成一个“拿得出手”的机场，不但是炫耀的资本，更是政绩的体现。
张起淮直言，正是受到这种政绩观的影响，目前很多小机场建设都在走“高大上”的路线，动辄就建豪华航站楼、超大候机厅，结果却因没有足够的客流量支撑而空置，靠巨额财政补贴来维持，“这不仅造成资金的浪费，更直接导致了机场运营的日益亏损”。
上述天津市政府官员也坦言，目前地方机场的建设，中央财政只出一部分，更多要靠地方筹集，如果收益跟不上，就是“建得越大，亏得越多”。
针对机场建设，民航总局局长李家祥曾有过如此表述，“机场建设应该超前，改扩建造成的浪费更大”。
李晓津认为，这种“超前”应以各地方实际情况为前提，比如首都机场，需求量极大，就应该在建设时考虑预存空间，避免多次改扩建带来的资金浪费；但对于很多中小型支线机场，需求量极其有限，如果再盲目进行“超前建设”，就只能是资源被过度浪费。
王志强对此表示认同，“机场建设只有在当地的实际需求量和市场客观规律下建设才能起到拉动地方经济发展的作用”。
他强调，机场的规划审批必须要经过前期科学的调研论证，充分了解当地客源以及其他交通设施的情况等，让市场决定机场建设，才能真正改变小机场“飞一次亏一次”的现状，充分发挥出机场的经济效益和社会效益。
此前媒体曾报道，一些地方干部为了争取机场项目，“跑部进京”，甚至不惜给“京官”端茶倒水力求 成任务。上述天津市政府官员也向记者坦言，机场建设的最终审批权在发改委等国家部门，国家每年的机场建设数量是有额度的，别人都在跑，你不跑就要落后，“这其中权钱交易也不鲜见”。
在张起淮看来，随着近段时间通航机场审批权以及民用机场扩建权等陆续下放到地方政府，这种“暗箱操作”恐怕会愈演愈烈。要杜绝这种现象不光需要各级政府官员改变政绩为上的错误观念，更需要加强监管，比如机场规划书的审批应有相关航空专家、经济学家等参与其中，同时应对审批情况、资金流向等进行公开，接受各界的监督，对那些在机场建设中“捞油水”的政府官员进行严惩。
王志强认为，机场建设中可以考虑引进民营资本投入，一方面可以减轻地方政府的财政压力，同时有民营资金注入，他们也会对机场建设和预算花费更为细致，避免政府“闭门拍板”，在一定程度上起到监督作用。
此外，他建议未来机场规划和批复上应多考虑向航空条件较差的地方倾斜，“比如新疆、青海等西部地区，建机场的成本远低于建公路、铁路的成本，对带动西部发展也有积极意义”。
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