“支线机场热”潜藏无序风险
只有逐步减轻进而摆脱对财政的依赖，改变“市场叼着行政‘奶瓶’”的面貌，我国支线航空事业才有可持续发展的未来
文/《瞭望》新闻周刊记者
苏晓洲刘敏沈翀
日前，《瞭望》新闻周刊记者在湖南、湖北、广东和广西等地调研了解到，随着低空开放政策的日渐明晰，全国正在形成一股支线机场和通用航空机场建设热潮。据民航总局统计数据显示，“十二五”期间，我国要新建82个机场，改扩建101个机场。但这种航空市场活跃局面，也潜藏着不少失序和急近功利的矛盾或隐患。
比如，不少二、三线城市甚至举债建机场，而拿财政的钱补贴航线则是较普遍现象。“支线机场也要科学发展。”北京工业大学城市交通学院副院长陈艳艳接受《瞭望》新闻周刊记者采访中说，“现在一些地方政府盲目上马项目，动辄就建超长跑道、超规格航站楼，这样的做法值得商榷。”
“我国支线机场和航班面临的一些问题，在某种程度上是投资冲动下一哄而上建设的结果。”采访中，许多主管官员和学者提醒，一方面要重视低空开放带来的市场繁荣机遇；另一方面也要防止“机场建设热”变成地方经济可持续发展的风险因素。
招商引资倒逼建机场
今年上半年，随着一架从上海浦东机场起飞经停武汉的空客A319飞机降落，神农架机场正式通航。根据《湖北省城镇化与城镇发展战略规划(2012-2030)》，湖北将构建“1枢纽、1大型、2中型、7小型”的民用机场布局。
与湖北毗邻的湖南省，继今年6月衡阳南岳机场建成后，岳阳、邵阳武冈机场等也在紧锣密鼓筹备。广西壮族自治区则计划到2020年全区运营通航干支线机场10个，眼下贺州机场、玉林机场正在选址、立项推进中。
对此，湖南省机场管理局一位负责人向《瞭望》新闻周刊记者介绍，根据权威研究成果，我国机场每百万旅客能为当地带来18.1亿元人民币的经济效益，带来5367个就业岗位。而很多地方政府强调，他们争建支线机场是出于招商引资目的。
“招商引资压力太大，考核层层加码，年度同比还要有增幅。而一些招商引资对象接到邀请后提出的第一个问题可能就是‘你那里有没有机场？能不能快速将产品运出去，人才接进来？’所以，建机场一定程度上是被招商引资倒逼的，不绞尽脑汁想办法就没有出路。”有官员向本刊记者说。
本刊记者在采访中发现，一些地方政府对于修建支线机场，更有些深层考虑：
首先，有支线机场才算“区域次中心城市”，这是个关乎城市地位的问题；其次，如今“一把手”为官一任3至5年，一个支线机场建设周期也是三年五载。争来一个机场，任期内基础建设投资就等于打入了10亿元左右甚至更大规模的“保证金”；此外，增加招商引资筹码。
于是，在不断升温的氛围中，支线机场建设很多都在程序上打“擦边球”：审批还在“走环节”，但机场已“只争朝夕”地开建所谓“试验段”——实际就是未来机场的跑道一部分或者航站楼工程。报上去后项目监管者很难不批，因为不少已接近于既成事实。
本刊记者采访中还注意到，二、三线城市争支线机场项目的同时，也纷纷谋划上马通用航空机场。如湖南省计划2030年前建20多个通用航空机场。中国民航管理干部学院副教授邹建军向本刊记者表示，通用机场审批权下放给地方后，新一轮建设潮发生的可能性仍然很大。
“航空热”还衍生投资冲动。北京航空航天大学一项研究发现，截至2013年，中国各地在建的、正在谋划建设的，以及声称要建设的通用航空产业园有116个之多。
投资经营负担沉重
根据国家发展改革委公布的数据，2012年国家集中批复的机场新建或扩改项目为24个，投资总额超过1000亿元。修机场的巨额投资从哪来？据了解，目前我国4C级支线机场场内单个造价多为8亿至10亿元。涉项相关专家透露，向政策要、跟银行贷、从体制找、拉股东融，很多支线机场筹资暗地里形成了这“16字方针”。
例如，某正在建设的内陆支线机场，场内投资10.3亿元，由省财政和国家民航部门负担，但连接线公路等“场外项目”还需资金3.9亿元。该市遂“举全市之力”向下属9个区县市财政摊派，而各个区县又主要通过地方融资平台向银行贷款来筹集。
那么，已建成机场运营状况如何呢？“今天进港航班8人，出港航班11人。”这是今年盛夏时节湖南省永州市当地机场管理干部给出的客流量。某航空公司今年2月起担负长沙至湖南一个地级市支线航班任务，据统计，2～3月这条航线上总共只有425人乘飞机，客座率只有11.8%，被人戏称“专机”航线。
《瞭望》新闻周刊记者从湖南、湖北、广西、广东、江苏等省区了解到，支线航空客座率低是普遍现象。如湖北宜昌、襄阳、恩施每天飞武汉上座率也只有一半多，飞往全国其他城市的航班，人气更差；地处经济发达的长三角的常州奔牛机场离饱和量也相差甚远……
从经济层面看，客源少、飞行成本高的支线航线和仅有微薄飞机起降费等收入的支线机场普遍严重亏损。江苏9个机场中，除南京禄口机场和无锡硕放机场外，其余支线机场多数亏损；湖南现有的常德、永州、怀化、张家界4个支线机场全部亏损，每年亏损额在1500万元以上；国家民航总局统计显示，2012年全国183个机场中，134个机场共亏损29亿元，亏损面达90%。
业内人士向本刊记者介绍了其中的“潜规则”，各省支线机场一般由当地国企机场管理集团管理，亏损由地方政府给予一定补贴。而航空公司航班亏损，也由地方政府财政兜底。而相关补贴“行情”，有北方支线机场业主方透露，航空公司每飞一个往返，当地政府给予15万余元至40万元不等的补贴，且越是大航空公司，补贴的要价越高。甚至有的地方财政，为之还编列了“航线培育专项资金”等名目的预算。
一些地方政府负责人坦言，前任修的机场、开的航线，在自己手上已经沦为“鸡肋”，“关掉，空置维护成本很高，未来重开代价大，地方也‘丢不起这个脸’；维持，本已债台高筑的财政实在填不满这个深不可测的‘无底洞’。”
中央财经大学民生经济研究中心主任李永壮告诉《瞭望》新闻周刊记者，应该警惕地方政府对机场的非理性投资，尤其是各地政府间的“抢先”心理：同一块区域，你建了机场，附近的城市就批不下来了，于是都争先申请，谁先建设了谁占便宜，而丝毫不顾有没有实际的需求。
理性引导三策
针对上述支线机场建设热中的问题，专家建议相关部门和地方政府从三个方面着手治理：
首先，跨区共享少当“冤大头”。
在湖南湘西，《瞭望》新闻周刊记者采访发现，当地与贵州铜仁市就原铜仁机场形成了跨省资源共享。比如，机场更名为铜仁·凤凰机场；随后，双方共同争取投资机场改扩建，同时围绕铜仁境内梵净山、湘西境内凤凰古城等名胜地开辟旅游绿色通道和营销合作机制。此举不仅大大减轻了地方财政负担，以“铜仁·凤凰机场-张家界荷花机场”为纽带，“梵净山-凤凰古城-武陵源-天门山”还成了黄金旅游线。如过去游客较少的梵净山旅游区2013年旅游总收入达到157亿元，同比增长31.4%。
其次，“轨交时代”需“重构”机场。
原铁道部科技司副司长、教授级高级工程师李中浩告诉《瞭望》新闻周刊记者，动车、高铁、高速公路网络的出现，已经“重构”现代交通体系格局。按照普通人每日两餐之间相距4个小时，以时速250～300公里计，由此高速铁路或动车等先进轨道交通是1000～1200公里半径范围内客运的“王者”。
中国民航大学机场规划研究所所长王志强建议，在机场建设布局上要充分和国家高铁网布局与建设进度协调，高铁经过的地区，新建机场要非常慎重，重点应放在建成多种交通方式汇合的综合枢纽建设上，特别是机场和高铁的无缝隙衔接，提高集输能力建设，扩大其航空服务范围。
比如，“在新疆、青海等地广人稀的省份，修建机场的成本远远低于修建公路的成本。未来机场建设更应向这类地方倾斜。”王志强认为，像机场这样综合投入巨大、经济成本较高的基础建设，应当科学规划，谨慎投资，“结合当地经济发展水平和实力、人流货流量增长态势以及未来的发展潜力等状况，达到适度超前和合理匹配。”
再者，支线航空要降低财政依赖。
“支线航空在解决边远地区大运距点对点人流、物流运输方面不可替代，在救灾、国防建设等领域也可以发挥特殊作用。”有地方官员建议，国家应该围绕空域资源调配、军地协同、军民融合发展、回归机场建设公益性和打通公共建设投融资机制等方面，给予支线航空政策性支持。同时，各地支线机场还应通过理顺产权关系和管理组织结构、引进战略投资者、转变经营方式来实现投资主体多元化、管理专业化和运作市场化。□
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