环渤海围海造地潮几时休
由于生态问题的爆发具有滞后性，围海造地的生态恶果目前仅是初步显现，再过一定时间并伴随填海规模不断扩大，填海生态问题势必集中爆发
文/《瞭望》新闻周刊记者
方问禹关桂峰娄辰
“1984～2010年间，环渤海人工填海造地面积1403.8平方公里。受此影响，26年间渤海海域面积缩减了1.87%。”日前，在接受《瞭望》新闻周刊采访时，谈及环渤海地区愈演愈烈的围海造地潮，教育部长江学者特聘教授、山东大学山东发展研究院常务副院长黄少安显得有些无奈。
近期，本刊记者在环渤海地区调研了解到，在数十年经济发展浪潮中，围海造地成为了临海省份拓展空间的共同选择。尤其是近年来，受多重因素影响，多地围海造地热情更是高涨。
然而，由此带来的后果是，不少地方大陆海岸线已发生变形或缩减，引起海洋环境恶化、生物多样性降低、海岸侵蚀等生态“恶果”。
“当前，环渤海地区围海造地势头不减，最新一轮规划填海面积占渤海海域面积的比例超过2.3%。”黄少安表示。
对此，中国人与生物圈国家委员会委员周海翔等专家表示，由于生态问题的爆发具有滞后性，围海造地的生态恶果目前仅是初步显现，再过一定时间并伴随填海规模不断扩大，填海生态问题有可能集中爆发。因此，大规模、无序化、粗放式的围海造地形势亟需扭转。
无序围海造地引发生态恶果
目前在环渤海地区，最大的围海造地工地便是唐山曹妃甸和天津滨海新区。公开数据显示，天津滨海新区的围海造地工程主要集中在三大区块，规划造地320多平方公里：天津港东疆港区计划填海60平方公里，目前已成陆30平方公里，正在打造成北方国际航运中心的核心功能区；南港工业区规划面积200平方公里，其中填海造地147.5平方公里；临港经济区规划面积160平方公里，其中填海造地120平方公里。
《瞭望》新闻周刊记者在天津滨海新区临港经济区看到，经过十年围海造地，该区告别了昔日一片荒芜的滩涂，在一个个大项目落地串联后，已经形成了港口工业一体化的现代临海经济城市。
采访中，本刊记者了解到，当前环渤海填海造地呈现4个明显的共同特点：一是新增土地仍主要用于港口物流和相关工业项目的布局；二是目前的填海造地主要以顺岸平推为主；三是填海造地大多伴随着开发区的设立及其大力推动；四是各地已经 成的填海造地仍然只是其预定规划的一小部分，未来仍有较大的填海造地预期。
不少环境专家告诫，环渤海地区大规模、无秩序、粗放式的人工填海，永久性挤占海洋生态空间，不可恢复地改变海洋、海陆的物质和能量交换，将要或已经引发了多重生态恶果。
一是加剧海洋环境污染。“填海造地使近岸海域水环境容量下降，破坏海域潮流系统，降低沿海滩涂对污染的隔离处理功能，削弱了海水自净能力，导致水质恶化加剧，造成近岸水域污染。”黄少安说，1996年至2007年，渤海沿海滩涂减少了718平方公里，年均减少1%以上，相当于整个渤海沿海地区减少2%～10%的污染削减能力。
二是降低海洋生物多样性。本刊记者采访了解到，天然海岸线是在各种动力因素作用下经过长期演变形成的，各种生物链之间处于一个相对动态平衡的状态，而填海造地是在短时间改变滩涂湿地环境中的多种环境因子，改变自然海岸格局，对生态系统产生强烈扰动，侵占了生物栖息环境，打破了近海生物链，导致物种减少、渔业资源衰退。
世界自然基金会物种项目主任范志勇说，如果渤海湾地区泥质滩涂消失，鸟类迁徙的路线也会消失，某些物种就会灭绝。“过去几年监测和研究结论表明，鸻鹬类近五年灭绝了70%。”
三是港湾淤积速度加快。近海造地破坏原有的泥沙冲淤动态平衡，使得海水潮差变小，潮汐的冲刷能力降低，一些港湾航道水流明显减慢，部分入海通道被阻塞，加快了港口的深水长航道淤积速度。
黄少安说，河北黄骅港初期建设采用顺岸平推方式，因为违背海洋水动力和泥沙运动规律，建成后风暴潮带来大量泥沙淤积，每年清理航道的费用几乎与所获利润相抵。
四是导致自然灾害频发。专家认为，海岸线改变、岛屿消失等问题的发生，提高了赤潮、洪灾和海啸发生的概率，近年渤海海冰灾害严重也与填海兴港有关：以往波浪可以把大块的海冰打碎，并推到岸边，但各地建设大吨位码头之后，为避免回淤，必须建立半封闭的港池，使波浪无法破坏海面结冰过程，造成海冰扩展长度的增长。
多位专家表示，填海造地作为一种彻底改变海域属性的活动，必定会对海域生态及附近区域带来深远的影响，而渤海是我国唯一的半封闭型内海，海水交换能力差，海洋生态系统脆弱，受沿海经济社会发展的影响最为显著，持续多年的填海造地行为将带来诸多生态问题。
多重因素助长围海造地冲动
多地围海造地势头迅猛，根源在于发展冲动。一方面，沿海地区建设用地紧张，而围海造地发展重化工业、房地产、海参养殖等，能拉动地方经济。另一方面，围海造地直接成本相对不高，海域使用金征收标准与土地价格相比差距较大，随着沿海地区土地价格的攀升，围海造地的经济效益不断提高。
“辽东半岛皮口镇的区域面积达到93平方公里，但全部是用于围坝养海参的，坝将近12米高，潮间带基本上也就丧失了。我们质疑这么大规模围填海工程的环境影响评价是如何通过有关部门审批的。”“让候鸟飞”公益基金项目官员田阳阳说。
据田阳阳介绍，截止到2014年9月3日，“让候鸟飞”公益基金项目向国家海洋局申请官方网站公示2012年到2014年间围海造地40公顷以上项目的环境影响评价，申请了385份、涉及200多个项目，但得到书面回复的只有94份。其中市级海洋部门的回复是，需要向省厅级申请海洋环境影响评价，但他们向省厅局申请，也只有山东省海洋渔业局回复了要补充说明的问题。
除了经济发展带来围海造地的高涨热情，在监管层面，围海造地也面临“九龙治水”的困境。基层反映，关于湿地保护，国土、森林、草原等部门都在管也都在不管；关于海洋滩涂，海洋部门说只能管底下部分，岸上部分不管，包括海监大队举报的时候也是“知道违法但没办法”。
北京中咨律师事务所一知名律师认为，“九龙治水”反映了政出多门的问题，更形象的说法是“海洋部门不上岸、环保部门不下水”。部门协调不畅，发生职能交叉的时候就容易形成纠结局面：有好处、有利益的大家都抢，只干活不出政绩的大家都躲。
也有专家表示，监管“九龙治水”表明管理体制扭曲、亟需扭转，但另一方面，由于相关法律不够刚强，有法不依、执法不严的情况普遍，监管部门依据有关法律规定虽各有其责，但执行落实不到位，变相默许甚至鼓励了无序的围海造地，这方面更值得重视。
此外，记者调研了解到，由于天津、山东、辽宁等环渤海省市间缺乏统一协调，大量填海项目存在少批多填、未批先填等问题。根据我国海域使用管理法规定，填海50公顷以上项目应由国务院审批，但一些地方政府采取化整为零的办法规避国务院的审批，一定程度上加剧了填海热潮。
功能区划和生态红线也成了海岸线大开发的“保护伞”。田阳阳、周海翔说，2012年10月，国家下发了关于生态红线制度的若干规定，要求各省市开始制定生态红线，但各地在具体实施中，生态红线的禁止开发区、限制开发区，基本划在远离潮间带的远海海域，不包括潮间带的泥质滩涂，大量围填海工程就从近海潮间带开始，逐步向海洋深处扩张。
多措并举遏制填海热潮
受访者表示，围海造地作为一种彻底改变海域属性的活动，必定会对海域生态及附近区域带来深远的影响。为遏制填海热潮，保护海洋生态环境，他们提出了以下建议：
首先，尽快启动渤海环境保护立法工作，可借鉴《太湖流域管理条例》的经验出台《渤海保护利用条例》。尽管我国已出台海域使用管理法，但由于渤海自然环境的特殊性，有必要实施单列管理。这部法律应对渤海资源利用、环境保护、生物多样性培育、产业发展、监测平台、体制机制保障等进行规范，约束环渤海地方政府、企业以及个人的不当行为。
其次，将填海所获土地纳入土地统一管理框架，遏制各地过度填海冲动。专家认为，国土资源部、国家海洋局2011年印发的《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》规定“建设使用农用地和未利用地计划指标，与建设使用填海造地计划指标，不交叉使用，分别进行统计和考核”，这给各地通过填海造地缓解建设用地指标约束提供了空间，变相推动了各地快速、大规模、超指标填海造地。
再者，适时修改海洋功能区划。在海洋开发规划和执行中，应重视生物多样性，宜将对鸟类栖息地的生态影响列为海洋开发规划的考量因素。此外，尚未开发的自然海岸的潮间带宜明确不再开发，已经开发的潮间带应该限制开发，不再向低潮区填埋。
最后，实施海岸带综合治理工程。记者采访了解到，荷兰、日本、韩国等国大规模填海造地造成生态危机后，近20年来已经大幅压减填海项目，并采取相应补救措施。建议环渤海省市尽快联合组织实施系统性的海岸带综合整治工程，清理整治非法占地、填海、采挖海砂、养殖等行为，维护沿海开发建设和海洋经济发展秩序。□
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