一号文件首提农村法治建设挑战法不下乡困局

　　据新华社电 2015年中央一号文件昨天由新华社受权发布。这是自2004年以来，中央一号文件连续第十二次聚焦“三农”。文件指出，必须始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，靠改革添动力，以法治作保障，加快推进中国特色农业现代化。

　　转变农业发展方式

　　这份文件题为《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，全文约12000字，共分5个部分32条，包括：围绕建设现代农业，加快转变农业发展方式；围绕促进农民增收，加大惠农政策力度；围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设；围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革；围绕做好“三农”工作，加强农村法治建设。

　　今年一号文件的第一部分提出要“围绕建设现代农业，加快转变农业发展方式”。这项内容出现在首页不仅意味着是一号文件的重点，同样也是一段时期以来我国农业发展的重心。

　　三大产业融合发展

　　促进农民增收也一直是历年一号文件不可缺少的内容，今年的一号文件延续了去年的思路，提出善农产品价格机制、提高农业补贴效能等指导意见。除此之外今年还首次提及要推进农村一二三产业融合发展。通过延长农业产业链、提高农业附加值促进农民增收。例如过去农民饲养牛羊，牛羊成熟后直接出售换取收入，未来如果条件允许将鼓励农民进行屠宰加工，统一销售，这样农民的收入将更可观。

　　首提农村法治建设

　　农业改革方面主要涉及集体产权制度、农村土地的改革等方面，值得注意的是为了确保改革进行，今年一号文件首次引入了农村法治建设相关内容，提出“ 善法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护”。

　　“中央一号文件再次聚焦‘三农’，彰显了‘三农’工作‘重中之重’的定位。”中国农科院农业经济与发展研究所研究员朱立志认为，与去年相比，今年一号文件进一步强调“加大改革创新力度”，相信在文件部署下，我国农业现代化建设有望加快推进。

　　释疑

　　一号文件为何频频锁定“三农”

　　中央一号文件是中共中央每年发布的第一份文件，一号文件中聚焦的主题往往是国家当前需要重点关注和亟须解决的问题，在全年工作中具有纲领性和指导性的地位，因此历年的文件都会受到各界的高度关注。

　　不过，中央的一号文件并非年年都聚焦“三农”问题。细数改革开放以来的多份中央一号文件，其中以“三农”为主题的一号文件共有17个。这17个文件也并非一直连续，中间有过中断。

　　上世纪80年代初，在农村改革如火如荼推进的大背景下，从1982年到1986年，中央连续5年发布以农业、农村和农民为主题的五个一号文件，对当时的农村改革和农业发展作出具体部署。18年后，自2004年起，中央一号文件又连续12年聚焦“三农”。

　　一号文件涉农传统为何在上世纪80年代中断？对这一问题当时全国从上到下有这样一种认识：上世纪80年代的改革从农村开始，基本问题已经解决了，今后重要问题都在城市，工作重心也从农村开始转到城市。

　　那么，时隔18年后，一号文件为何又重新锁定“三农”？这背后又有着更为深刻的背景：上个世纪末，我国农业生产环境出现复杂局面，农民收入增幅连续几年低速徘徊在4%以下。此外，城市改革经过10多年“加速跑”后，城乡发展严重失衡，影响到了小康社会建设进程。

　　今天，在中国经济发展步入新常态的背景下，2015年中央一号文件继续锁定“三农”，表明“三农”问题在中国“重中之重”的地位非但没有弱化，反而更为加强。当前，中国正处在四化建设和全面实现小康社会的关键时期、冲刺阶段。全面建成小康社会，不能缺了农村这一头。四化建设，必须补齐农业这一短板。这些因素决定“三农”仍是中央亟须和重点部署的工作，也正是缘于此，今年的中央一号文件第12次将靶心锁定“三农”。

　　亮点解读

　　关键词农民增收

　　开发农村二三产业增收空间

　　【文件】努力在经济发展新常态下保持城乡居民收入差距持续缩小势头。文件强调，富裕农民，必须充分挖掘农业内部增收潜力，开发农村二三产业增收空间，拓宽农村外部增收渠道，加大政策助农增收力度。

　　【解读】在当前经济增速放缓的形势下，占农民收入大头的打工收入，其增长前景不容乐观；而在家庭经营性收入方面，农业生产成本上升与大宗农产品价格低迷“双碰头”，老乡的种田收入增长空间进一步缩窄。新常态下如何让农民持续增收，成为“三农”工作的一大新挑战。

　　中国社科院农村所研究员党国英认为，文件对农民增收有针对性地提出了破解方案，内外兼具、多措并举。文件提出推进一二三产业融合发展，提出乡村生态休闲、观光农业的思路，对提升农业附加值，增加农民收入有一定帮助。此外文件提出推进农村集体产权制度改革，可进一步激活农村要素资源，为增加农民财产性收入提供了可能。

　　“值得一提的是，文件提出充分发挥政策惠农增收效应。多年来，我国惠农资金量大，但使用效率并不高，发挥好政策惠农增收效应，可使每一分支农资金都发挥更大效能。”党国英说。

　　关键词农业发展

　　不能再“耕子孙田种当季粮”

　　【文件】必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展之路。文件提出要实施耕地质量保护与提升行动，推进农业结构调整，强化农业科技创新驱动作用。

　　【解读】当前，我国农业发展面临诸多新挑战，日益稀缺的资源和脆弱的生态环境，以及不具竞争力的价格，正对高投入高产出的旧有发展模式亮起“红灯”，不少农民感慨“地越种越硬、越种越薄，肥越施越多、成本越涨越高”。

　　中国农科院农经所研究员朱立志认为，当前“耕子孙田种当季粮”的旧有发展模式严重透支地力和产能，已走到尽头。今年的一号文件对“转方式”浓墨重彩，极具针对性，传递出我国必须走现代农业道路的信号。

　　“文件提出要不断增强粮食生产能力，这与以往更多地强调产量增长的表述有着明显区别。中国强，农业必须强，农业的强不是体现在产量上，而是体现在竞争力上，这意味着农业在‘转方式’上将有更多突破。”朱立志说。

　　关键词人居环境

　　提升文明程度建设美丽家园

　　【文件】加快提升农村基础设施水平，推进城乡基本公共服务均等化，提出今年解决无电人口用电问题，全面推进农村人居环境整治，提升农村社会文明程度，让农村成为农民安居乐业的美丽家园。

　　【解读】当前农村基础设施依然薄弱，基本公共服务的水平还比较低下，农村的人居环境还需要大力改善，农村老龄化、空心化程度比较严重。特别是与城镇相比，农村精神文明建设长期滞后，亟待提升。

　　中国社科院农村所研究员李国祥认为，和以往一号文件相比，今年文件在强调水、电、路等农村基础设施建设同时，还强调公共服务水平及文化建设，提出要创新乡贤文化，把农村精神文明建设提升至新的高度。由“物”到“人”，新农村建设迈向“看得见青山绿水、留得住乡愁”的新阶段，内涵更为丰富。

　　“在推进路径上，文件首次提出‘引导和鼓励社会资本投向农村建设’，这将有益于撬动更多社会资本加入新农村建设，让新农村建设更可持续、农民获益更实在。”李国祥说。

　　关键词农村改革

　　让土地资金等要素有序流动

　　【文件】必须把农村改革放在突出位置。要加快构建新型农业经营体系，引导土地经营权规范有序流转，推进农村集体产权制度改革，开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点，稳步推进农村土地制度改革试点。

　　【解读】随着工业化、城镇化深入推进，村庄空心化趋势明显，谁来种地、如何种地的问题严峻地摆在面前。同时，农村土地、资金等生产要素的流动长期被禁锢，产权归属不清晰，如何“唤醒”农村大量“沉睡的资产”，已成“三农”发展的一大挑战。

　　国务院发展研究中心农村所所长叶兴庆说，30多年前的家庭联产承包责任制改革，释放了长期被禁锢的生产力，农村经济获得极大发展。当前我国农村面临的问题，仍然在于旧体制的制约，唯有通过改革来破题。文件部署的这些改革，意在通过市场化手段，激活被长期压抑的土地、资金等生产要素和农村产权，实现其有序流动和合理配置，让农村“沉睡的资本”“活”起来，进一步激发农村经济社会发展活力。

　　关键词法治建设

　　农村重大改革都要于法有据

　　【文件】必须加快善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维和法治方式做好“三农”工作。文件提出要健全农村产权保护法律制度，加强农村改革决策与立法的衔接，农村重大改革都要于法有据。

　　【解读】农村是当前我国法治建设相对薄弱的领域，一些地方非法征用农民土地、非法占有农民集体资产等问题时有发生；在土地流转过程中，常常出现公司与农户互相“撕毁合同”问题；毁占耕地，破坏自然资源和生态的案件屡见报端；“法不下乡”成为农村法治的困局。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田认为，没有农村的法治化，就不可能有整个中国的法治化。文件首次用大量篇幅聚焦法治，可见“依法治农”已成推进“三农”发展的重要工作。

　　“值得注意的是，文件提出农村重大改革要于法有据。农村改革必然涉及利益调整，更需要用法律为改革保驾护航，一方面可保证农村改革的顺利推进，另一方面也能杜绝一些人‘以言代法’现象的发生，保护农民权益。”郑风田说。据新华社

　　今年一号文件

　　三农工作四个重大

　　重大课题

　　我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收。

　　重大考验

　　国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，如何在“双重挤压”下创新农业支持保护政策、提高农业竞争力。