法治周末记者 孙继斌
发自青海西宁
7月10日上午，青海省花宝蜂业股份合作公司(以下简称花宝公司)又收到两件特快专递，董事长张敬群打开一看，是青海宗业地产投资有限公司(以下简称宗业公司)的“工作联系函”。“联系函”称“唯未能与你公司达成安置补偿协议……欲对贵公司所属房屋进行评估”，并提供了西宁市房屋征收评估机构名单。
“联系函”还称，“我公司依法拥有西宁市城东区建国南路D片区的建设用地使用权，并按规定依次取得包括拆迁许可证在内相关合法手续”。
张敬群对记者说，就在前一天，宗业公司派出3名工作人员来到花宝公司，送上一堆证明他们拥有D片区开发权的材料。
看到这个“联系函”，张敬群哭笑不得。他默默地给记者拿出了两本国有土地使用证和一本房屋所有权证，激动地说：“这是西宁市政府颁发的。我们合法取得土地。不告知，不走程序，政府就把我们的土地收了回去，然后转给别的公司搞房地产开发。这不是一地二卖吗？我们小企业就该受欺负吗？”
记者注意到，土地使用证背面有这样的说明：“本证是土地登记的法律凭证，由土地权利人持有，登记的内容受法律保护。”
法治周末记者还了解到，围绕花宝公司的土地被收回、被拍卖出让，已经引发了数起行政诉讼和民事诉讼，西宁市政府两次被推上被告席。
土地证还在自家手里
土地使用权已被转让
花宝公司位于西宁市德令哈路266号。创于1951年，前身是青海省蜂产品公司，1998年公司进行股份制改造，成立了现在的公司，现有员工48人。
2007年6月15日和6月20日，花宝公司分别通过出让登记、划拨登记，取得了位于德令哈路266号、面积分别为10421.3平方米和1828平方米的两块国有土地使用权(宁国用2007第351号、352号)。2010年5月24日，又登记取得了德令哈路264号5幢楼房的房屋所有权。
“2012年下半年的一天，宗业地产的人突然上门，称我们公司的土地已归属他们，要我们搬迁。这让我们惊诧不已。因为从未有政府工作人员找过我们，也从未接到政府的书面决定，而且与这家公司并不熟悉，所以我们没有理会此事。直到宗业地产开始对我们公司土地上的职工宿舍楼实施强拆，我们才意识到祸从天降。”提到纠纷的产生，张敬群向记者如此回忆道。
据了解，2009年6月11日，根据市国土资源局的申请，西宁市政府作出《关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》(宁政土【2009】17号)的行政决定，同意将包括花宝公司国有土地使用权在内的30821.5平方米土地收回作为政府储备用地。两个月后，8月19日，又同意将上述国有土地以招拍挂的形式予以出让。同年12月22日，西宁市国土资源局与宗业公司签订《拍卖成交确认书》，两天后又签订了《国有建设用地使用权出让合同》，不久，宗业公司又取得了该宗土地上的《房屋拆迁许可证》，并实施了拆迁和建设。
张敬群一再对记者说，对公司土地被市政府收回，他事先根本不知情。
据了解，D片区除了花宝公司用地以及花宝公司原先的两栋职工宿舍楼外，北面原是村民、居民住宅。7月9日，记者在现场看到，两栋职工宿舍楼上都写着大大的“拆”字，北面这栋被拆得七零八落，一片狼藉，但还有三四户没有搬离。此楼北面的空地也被推出一角，两台工程机械停在那里。
再往北，三栋高楼拔地而起，一些工人还在作业，那就是宗业公司开发的“文锦丽都”项目。记者注意到，在工地临街的围墙上，发布着“文锦丽都”的售楼广告。
收回土地未告知
政府两次作被告
花宝公司代理律师崔莉说，花宝公司上述国有土地使用权都是依法取得的，理应受到法律的保护，任何单位、个人不得擅自处分、侵害。在花宝公司不知情的情况下，政府将其合法有效的土地使用权收回并再次出让给其他公司进行房地产开发盈利活动，违反了法律规定，损害了花宝公司合法权益。
2014年10月22日，花宝公司向西宁市中级人民法院提起行政诉讼，状告西宁市政府和该市国土资源局，请求法院撤销两被告将该公司位于德令哈路266号宗地国有土地使用权出让给宗业公司的具体行政行为。宗业公司被列为第三人。
市政府答辩称：上述土地出让行为并没有给花宝公司造成实际损害。虽把土地使用权出让给了宗业公司，但尚未批准土地使用权证等相关证件，故花宝公司现持有的土地使用权证等证件仍然合法有效。
市国土资源局的答辩理由与市政府基本一致，但有所补充。该局认为，将位于德令哈路266号宗地国有土地使用权以招拍挂形式出让给宗业公司，具体行政行为程序合法。
宗业公司答辩认为，花宝公司“以所持有的土地证作为依据，迟迟不肯与我公司进行土地事宜的商讨，使我公司的拆迁工作受到了很大阻碍”。宗业公司认为，国土资源局向其出让国有土地使用权的行为，程序合法。
西宁中院审理后作出三点判决：根据土地管理法的规定，西宁市政府可以收回国有土地使用权，且花宝公司的土地是由国土资源局出让给宗业公司的，市政府的批复未对花宝公司的权利义务产生实际影响，故起诉市政府的理由不成立，应予驳回；但市国土局在收回土地和出让土地的过程中，未告知花宝公司，也未征求、听取花宝公司的意见，违反了行政程序的基本原则，花宝公司要求撤销出让行为的诉求理应支持，判决确认国土局出让行为违法；鉴于出让行为作出后已得到执行，主管部门向宗业公司颁发了《房屋拆迁许可证》，拆迁补偿工作已经进行，撤销国土局的出让行为将会给国家利益、公共利益造成重大损失，因此判决市国土局对该行政行为采取相应的补救措施。
对这份判决，花宝公司和西宁市国土局均提出上诉。市国土局上诉称：法律对“毛地”出让国有土地使用权并无禁止性规定，一审关于收回和出让行为违法的认定事实不清。
花宝公司本来对二审充满期待，因为一审已经认定国土局出让行为违法。但二审结果让他们始料不及并难以理解。
青海省高院不仅撤销了中院判决，而且驳回了花宝公司的诉求。省高院认为，西宁市政府对土地使用权出让的批复行为和市国土局实施拍卖的行为，均依法履行了有关法律规定。但高院同时又认为，上述二机关是本案土地使用权出让的批准和实施主体，作出的行政行为对花宝公司产生了实际影响。记者发现，这个认定与上述二机关的答辩意见和一审认定 全不同。
据了解，针对高院的这份判决，花宝公司已启动了再审申请。
与此同时，花宝公司认为，西宁市政府收回土地使用权的决定是问题的根源，于是在2015年5月25日，花宝公司再次对西宁市政府提起诉讼，要求法院撤销《西宁市人民政府关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》(宁政土【2009】17号)中关于收回原告国有土地使用权的具体行政行为。西宁中院正在审理中。
花宝公司起诉书认为，西宁市政府作出的具体行政行为不仅缺乏法律依据，不符合法律规定，而且收回国有土地使用权的流程违反法定程序，剥夺了原告作为行政相对人应有的知情权及陈述、申辩、听证等基本权利。其收回国有土地使用权的具体行政行为在程序上不符合法定条件，在实体上不符合法律规定，应当依法予以撤销。
“毛地”出让问题多
法律不是没规定
法治周末记者注意到，在市国土局的上诉意见中，首次出现了“毛地”的提法，其后在省高院的判决中，“毛地”提法再次出现。
省高院的判决称，国有土地使用权的出让，特别是尚未 成土地使用权收回和拆迁安置工作的“毛地”出让，涉及土地使用权收回、出让以及拆迁程序的衔接问题，应慎重处理。
省高院认为，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》亦无关于“毛地”出让的禁止性规定。随着“毛地”出让引发的问题日益凸显，2012年国土资源部修正了《闲置土地处理办法》，首次明确出让土地须为“净地”，禁止“毛地”出让。
为了弄清上述地块收回和出让的来龙去脉，7月9日、10日，法治周末记者在西宁市国土资源局和房屋管理局进行采访，被采访的政府工作人员也都是拿“毛地”作为解释本案宗地被政府收回和转让的理由。
在西宁市国土资源局土地储备中心，副主任赵建军向记者这样解释：本案地块收回政府用于旧城改造，属于“毛地”出让，宗业公司兜底拆迁。就是说，政府收回土地后，走招拍挂手续，宗业公司竞得成功，房管部门给它发放拆迁许可证，所有的拆迁安置和补偿都是由宗业公司负责，政府不出一分钱。但他又强调，现在不允许这么干了，现在都是“净地”出让。记者问“毛地”出让从那一年被禁止的，赵建军表示一时也说不准。
对于本案土地被收回和转让的情况，国土资源局办公室副主任张晓民不愿做过多的介绍。他说，既然进入司法程序，一切以法院的判决为准。
但以“毛地”出让方式收回国有土地使用权就不需要履行一定的法律程序吗？记者在国土资源部1999年4月26日发布的《闲置土地处理办法》中发现有这样的明确规定：“收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。”
记者还查阅到，2007年11月19日，由国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布的《土地储备管理办法》第十二条明确规定：“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”
另据了解，2015年5月26日，花宝公司又向西宁市城东区法院提起民事诉讼，要求宗业公司停止对德令哈路264号、266号房屋拆迁的侵权行为，立即消除影响，并将非法施工的居民区恢复原状。因考虑到该案审理结果须以状告市政府一案的审理结果为依据，6月10日，花宝公司提出中止诉讼申请，获法院同意。
对于上述几起诉讼的进展情况，《法治周末》将继续关注。
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“毛地”指地上存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地。“毛地”出让涉及多方法律和经济关系，需要衔接好国有土地使用权收回、补偿和出让等方面的法律关系。
“净地”是指不含市政代征道路、代征绿化的净用地面积，也指 成了基础设施配套及场地内部拆迁平整的土地。“净地”出让，是政府已经 成了出让前的土地使用权收回和拆迁补偿工作，法律关系相对简单。
来源：法知周末
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